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李開孟 曹玫 李東 | 重大規劃實施評估的一般流程簡介
發布日期:2021-07-29 作者:李開孟 曹玫 李東 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

編者按:重大規劃實施評估立足于事中、事后監管,主要是結合國內外發展環境的新變化新要求,對規劃實施進展、存在問題、效果影響進行全面、系統的評價,推動健全規劃動態調整和修訂機制。中咨公司自成立以來,積極服務有關部委,完成了一大批重大規劃的中期評估、實施效果評估及后評價等工作,形成了相對完善的工作流程。現將有關情況予以刊發,供借鑒參考。

重大規劃實施評估的一般流程簡介

李開孟 曹玫 李東

重大規劃實施評估是一項系統工程,科學高效的組織與合理規范的流程至關重要。目前,世行、亞行等國際機構,美國、澳大利亞等國家對評估實施流程具有詳細的規定,未來我國也應結合實踐盡快制定科學合理的規劃評估實施流程。中國國際工程咨詢有限公司(簡稱中咨公司)自成立以來,積極服務國家發展改革委、國務院國資委等有關部委的事中、事后監管工作,完成了一大批重大規劃的中期評估、實施效果評估及后評價等工作,形成了相對完善的工作流程,現將有關情況予以介紹。

一、重大規劃實施情況評估的流程概況

中咨公司充分發揮多學科、跨領域的綜合性優勢,將宏觀視野、戰略思維與重大項目實踐經驗相結合,先后完成了“十三五”脫貧攻堅規劃中期評估、“十三五”綜合交通規劃中期評估、京津冀地區城際鐵路網規劃中期評估、三峽后續工作規劃實施情況評估、“十二五”中央企業發展規劃綱要執行情況評估等重大規劃的評估工作。總結來看,評估的基本流程可以概括為“三階段、十步驟”。“三階段”指評估工作總體分為評估準備、評估開展和結果應用三個階段。“十步驟”則是在每一階段基礎上進一步細化的工作流程,包括了評估準備階段的研讀規劃、確定評估組織方式、制定具體評估方案;評估開展階段的組織自評估、收集和分析資料、編寫評估報告、評審評估報告;結果應用階段的反饋評估結論、應用評估成果、歸檔整理評估資料等內容,具體參見圖1。

圖1  重大規劃評估的基本流程圖

二、評估準備階段

(一)研讀規劃

規劃文本是重大規劃評估的最重要的依據之一,要對規劃的實施情況進行評估,首要是研讀規劃,全面掌握規劃的各個要點。從中咨公司的經驗來看,研讀規劃要解決三個方面的問題,一是規劃的根本導向,即明確此規劃解決的最核心問題是什么,這也是規劃評估的基本出發點。二是規劃的邏輯框架體系。重大規劃是針對某些關系到國家或地區發展的關鍵問題,制定的具有長遠性、全局性、戰略性、方向性和操作性的整套行動方案,在我國目前的行政體系下,必然涉及從中央到地方的多部門、多系統,具有參與主體多、結構復雜、內容紛繁的特點,有必要梳理規劃主線脈絡,分析規劃與其他規劃之間、規劃內部各章節之間關系等,形成系統清晰的邏輯框架體系。三是規劃涉及領域的相關知識。通過查閱各方面的背景資料,解決知識盲點、掃清評估過程中可能遇到的知識障礙。

(二)確定評估組織方式

從國際經驗來看,目前的評估組織方式主要有自評估、委托第三方評估和獨立第三方評估三種。這三種方法各有優劣,從自評估到獨立第三方評估具有資料收集難度增大、公信力提高的特征。現階段我國運用比較多的是自評估和委托第三方評估。中咨公司開展的規劃評估工作多為委托第三方評估,從實踐經驗看,往往還需要中咨公司根據規劃特點、評估目的、評估周期、財力物力等多方面因素,確定更為具體的評估組織方式。比如開展三峽后續工作規劃實施評估時,針對任務量大、時間緊的特殊情況,中咨公司征得水利部同意后聯合長江監理公司成立了評估工作組,采取分省市(區縣)評估和分專業領域評估“條塊結合”的方法推進工作,在初步形成區縣評估咨詢意見和分專業評估咨詢意見的基礎上,綜合匯總形成總評估報告。

(三)制定評估方案

評估方案是實施評估的主要依據,直接關系到評估活動能否順利開展以及評估質量的高低。評估方案通常由評估實施機構在初步資料收集的基礎上編制提出,初步資料收集包括規劃文本、相關政策文件、管理辦法、總結報告、監測報告等。制定評估工作方案的過程中,可以邀請專家進行討論、修正和完善。中咨公司評估工作方案通常包括:評估背景、評估方式、評估目的、評估內容和重點、評估方法、時間進度安排、成果形式及用途、工作協調機制等。

其中,評估方法是非常重要的內容之一,要明確評估所使用的評估指標體系、資料獲取方法、資料分析方法等。中咨公司開展評估時,指標選擇遵循系統性、可測性、獨立性、重點突出等原則,首先考慮規劃文本中提出的指標,其次考慮行業或公眾普遍認可的指標,比如開工率、竣工率、滿意度等,然后考慮利用已有成果和規劃的新理念自行設計指標。比如在評估區域協調發展程度時,以區際基尼系數、地區優勢是否得到充分發揮以及區際基本公共服務均等化的進展情況等為基礎,構建區域協調發展指數。

三、開展評估階段

(一)組織自評估

自評估是規劃實施主體對規劃實施進展情況、實施效果、下階段工作安排和有關問題建議的自我總結和評價,需要大量的、詳實的一手資料作為支撐。自評估報告的主要內容一般包括:本部門或地區負責實施部分的基本情況(包括規劃要求、目標、任務等);本部門或地區規劃的實施過程(包括組織管理方式、資源投入狀況、實施進度等);本部門或地區規劃的完成情況(包括目標完成情況、重點工程/任務完成情況、重大政策的出臺及執行情況等);自評結論(包括存在問題、經驗教訓和相關建議等)。

在條件允許的情況下,中咨公司均會組織自評估。這個過程中有幾個關鍵點需要注意:一是反復向實施機構明確自評報告定位為資料收集,并不會對其進行懲戒,鼓勵規劃實施主體深入剖析、反映真實的情況。二是自評報告的提綱應該盡可能詳盡,定量部分盡量提出量化指標,定性部分盡量細化,為后期分析匯總資料提供便利。三是定量指標需定義清晰,并輔以必要的指標解釋。數據指標應盡量少采用相對指標,如增長率、三次產業結構等,以方便數據匯總。

(二)收集和分析資料

全面、準確的信息資料是規劃評估的基礎。為了保證所獲信息的全面性、系統性和準確性,評估實施機構應根據已制定的評估工作方案,綜合采用各種方式方法來收集信息,如資料查閱法、問卷調查法、專家研討法、現場調研法、訪談法、網絡爬蟲等。資料查閱法是首先采用的方法,可與其他方法結合使用,以達到相互佐證的目的。專家研討法、現場調研法和訪談法是中咨公司使用較多的方法,現場調研和訪談法往往結合使用。從實踐來看,現場調研和訪談需努力降低對調研對象的影響,以免調研對象自覺或不自覺地產生顧慮,影響所獲信息的真實性,此外還需要避免在現場面對調研對象就某一現象或事件發表個人看法。

對原始數據和信息資料進行系統的整理、歸類、統計和分析,形成初步的評估意見和評估結論是評估最核心的工作。目前可使用的方法很多,包括對比分析法、專家評價法、推斷預測法、因果分析法、模糊評價法、計量模型法等,評估實施人員可根據實際情況選擇恰當的方法。從實踐來看,評估團隊應根據實際情況調整優化評估方法和標準。比如,目標完成情況、工程進度等都是時間的函數,目標完成程度會隨著時間的推移而提高。實際情況是,有的規劃目標可以基本平均地分攤到各年,有的則不適合平均分到各年,評估時應適度調整。再比如項目實施進度評價,一些重大工程如科技創新工程等具有探索性、試驗性、風險大等性質,而且項目進程往往具有時間不對稱性,存在著“先慢后快”或“先快后慢”等情況,對其評估也應作適當調整。

(三)編寫評估報告

評估報告是資料分析結果的文字化表述,是書面的專業意見。評估報告應該結構完整、思路清晰、用語合理、結論明確,同時還應符合閱讀者的習慣和需要。評估報告除了對規劃實施進展情況、成效、影響等進行客觀陳述、對規劃進行價值判斷、提出政策建議以外,還應包括對評估過程、評估方法和評估中的一些重要問題的必要說明等。評估結論必須完整、明確。如有需要可以在形成評估報告初稿后采用專家座談、補充調研等方式進一步驗證結論。

中咨公司的評估報告通常包括評估背景和目的、評估過程和主要方法、主要評估內容、評估意見和結論、相關建議等內容。如有必要,評估報告還可以增加附錄,將評估結論的主要依據、原始證據材料和調查取證材料在附錄中予以全面收錄,并對其真實性、完整性和準確性負責。

(四)評審評估報告

在具體執行團隊形成評估報告后,中咨公司往往還會對評估報告進行評審,由執行團隊所在部門、公司評審辦分別組織召開部門評審會和公司評審會,評審會參會人員既包括部門、公司主要負責人,還包括外聘專家。評審工作的目的主要是:對評估意見進行復核,確認評估過程符合相關規范;就評估發現的主要問題進行認定,確認評估意見能夠滿足委托方需求;對評估報告質量進行審定,確認符合中咨公司的質量管理要求。

四、結果應用階段

(一)反饋評估結論

評估結論的反饋和應用體現了評估工作的價值。就重大規劃而言,評估結論可反饋給黨和國家領導同志、人大機關、規劃編制部門、規劃印發部門、規劃主管部門、規劃實施部門、規劃對象、規劃利益相關方、普通民眾等。反饋對象不同,作用不同。向上級部門、人大機關進行反饋,重在反映情況并尋求某項支持。向編制部門、印發部門、主管部門反饋,重在提供最新的規劃執行情況、效果和影響,驗證預判的準確性,適時修訂完善相關規劃。向規劃實施部門反饋,重在提供執行的痛點難點、下一步的工作建議。向規劃對象和利益相關方反饋,重在向其通報情況。反饋給公眾,則是增加互動,接受社會公眾監督。中咨公司作為接受委托的第三方機構,一般是將評估結論反饋給委托方,再由委托方根據工作需要向各相關對象進行反饋。

(二)應用評估成果

根據中咨公司前期實踐經驗,評估成果主要應用在以下幾方面:一是推動規劃更好落實。針對評估發現的主要問題和困難,采取針對性措施加以改進,提高規劃實施的整體效能。比如《玉樹地震災后恢復重建總體規劃實施情況的中期評估報告》指出災后重建存在工程建設成本偏高、部分建設項目前期工作不足、組織管理需進一步加強、“保基本”外住房分配需要妥善處理、電力供應困難等問題,在后續實施過程中均得到了改進。二是修訂完善相關規劃。結合評估結論,及時對規劃加以修訂完善。比如《三峽后續工作規劃實施情況評估報告》明確提出了適當延長規劃實施年限、調整后續工作目標、優化后續工作任務等意見,推動了規劃的修訂完善。三是強化規劃管理。通過評估為今后規劃的編制和實施提供可供借鑒的經驗教訓,從而提高規劃管理水平。

(三)歸檔整理評估資料

評估資料歸檔也是中咨公司重大規劃評估工作的重要一環。按照公司的管理規定,中咨公司除了向委托方報送成果外,評估團隊還需對評估過程中收集的各類資料,如待評材料、自評報告、專家及專家組意見、評審意見等進行歸檔,以便后期查閱。此外,對于委托方而言,也應注重評估成果的應用管理,對評估結論反饋和整改情況進行跟蹤,以更好地體現評估工作的價值。




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